發揮海島資源優勢，加強無居民海島的綜合開發與保護，對推動當藍色經濟發展有重要意義。但海島的旅游開發并非易事，盲目開發的現象時有發生。近日，廣東省自然資源廳印發的《無居民海島使用權市場化出讓辦法（試行）》進入實施階段，這標志著，廣東無居民海島的經營性開發利用將打開一條市場化通道。海島的旅游開發再次成為業界關注話題。

旅游開發價值大

根據《全國海島保護規劃》，我國擁有面積大于500平方米的海島7300多個，無居民海島占海島總數的94%。與有居民海島相比，無居民海島數量較多，具有開展旅游的巨大潛力。

無居民海島有償開發始于2011年4月。當時，原國家海洋局曾聯合沿海有關省、自治區海洋廳（局）向社會公布我國第一批開發利用無居民海島名錄，共計176個無人海島，開發主導用途涉及旅游娛樂、交通運輸、漁業等多個領域。

“與一產、二產等經濟開發方式相比，總體上說，追求回歸自然、原生態的旅游活動及其開發對無居民海島資源環境破壞和干擾相對較弱。”中國海洋大學管理學院副院長、旅游管理碩士教育（MTA）中心主任張廣海表示。

浙江海洋旅游研究院專職副院長何軍認為，相對于其他產業用島，在生態旅游模式引領下對無居民島進行適度開發和利用，只要嚴格設定上島游客容量上限，切實把各項環保要求落實到位，最大限度地維持海島原始生態機理和地形地貌，應該說是對無居民島資源環境破壞最小、最具可持續發展能力的開發方式。

實際上，一些地方已經著手捕捉這一機遇。福建在推動無居民海島的旅游開發上力度較大，前不久，福建簽約了首批20個無居民海島旅游開發項目。

隨著旅游市場需求的快速增長和海洋開發戰略的實施，海洋海島旅游的開發日益得到重視。為促進海島開發建設，大力發展我國海島旅游經濟，近年來國家和地方層面出臺了多項政策，全力推動我國海島旅游產業發展。

除了《無居民海島保護與利用管理規定》《中華人民共和國海島保護法》等之外，2018年原國家海洋局發布的《關于海域、無居民海島有償使用的意見》中指出，提高用海用島生態門檻，完善用海用島市場化配置制度，到2020年，基本建立海域、無居民海島有償使用制度，切實維護海域、無居民海島國家所有者和使用權人合法權益。海南省海洋與漁業廳公布的《海南省無居民海島開發利用審批辦法》中提出了無居民海島開發利用的最高期限，旅游、娛樂用島的期限為25年。福建省已實施無居民海島抵押制度，為無居民海島旅游開發創造融資平臺，對海島旅游重點項目將優先提供用島用海保障。旅游部門也增設海洋旅游發展專項基金，加大對海島旅游新業態項目扶持力度。廣西壯族自治區建立完善了無居民海島使用制度，無居民海島使用權出讓最低價為每年每公頃14元?！稄V東省自然資源廳關于無居民海島使用權市場化出讓辦法（試行）》意在進一步規范廣東省無居民海島資源市場化配置工作。

隨著政策的出臺和相關規定的進一步明確，我國無居民島的旅游經濟價值已經愈發凸顯出來。

成為島主門檻高

雖然無居民島資源十分豐富，市場空白較大，但是社會資本對參與海島旅游開發的熱情卻沒有那么高。

“這其中一個原因是無居民島開發旅游成本相對較高?！焙诬娭毖裕_發海島旅游投入大、風險多，水、電、氣、通訊、電信、建材等都比陸地成本要高。

張廣海認為，熱度不高的原因是多方面造成的。除了上述提到的開發成本高之外，無居民島旅游開發相關政策也亟待制定和完善，這也是影響投資者決策的一個不能忽視的原因，比如土地使用權（期限、轉讓、土地出讓金等）、稅收政策、環保政策（生態紅線等）、公共設施開發等，應符合或滿足海島開發的實際情況。

“無居民海島旅游開發的不確定性強，使得企業投資風險加大。”旅游專家吳麗云表示，目前，面積、資源、區位等條件合適的海島數量相對有限，這在一定程度上制約了海島休閑、度假產品的開發。盡管原國家海洋局發布的《關于海域、無居民海島有償使用的意見》中提到，未來海島開發需要通過招拍掛的形式獲取，有利于海島旅游開發的市場化運作，但目前各地政策并不完善，對于投資者來說會有一定風險。

“無居民海島四面環海，自然災害風險大，抗災能力差，管理成本高和融資難等問題也很突出。金融企業和民間資本對其慎之又慎，這就導致無居民海島開發融資困難?！睂幉ù髮W教授周彬補充說。

除了上述提到的問題之外，建設周期長也是海島旅游開發的一個痛點，以較早開發旅游的放雞島為例，這個僅有1.9平方公里的小島從開發到正式接待游客歷經了5年時間。

“海島開發必須科學規劃，不是想怎么做就能怎么做。開發海島是有門檻的，比如對生態環境的嚴格控制等?！焙Ｄ先齺嗱谥е迧u旅游區副總裁楊曉海直言，盲目開發會對海島及其周邊海域的生態環境產生不可逆的影響和破壞。在蜈支洲島有一個理念：“環境就是銀行，資源就是財富”。對于海島旅游開發要有保護性的開發策略，要有創新性的生態保護和開發措施，例如蜈支洲島首創的“旅游型海洋牧場：蜈支洲島海底公園”就是經典案例。

政策引導很關鍵

“無居民島生態系統相對脆弱、環境承載能力低，生態環境保護事關景區可持續發展，在開發建設中需要高度關注和特別重視?！焙诬娞岬?，開發建設初期，需要發揮政府的主導作用，應多為市場主體配套一些公益性、基礎性的設施，同時要嚴管在項目開發中的環境污染、資源浪費等問題。待開發時機成熟、基本條件相對具備后，就會迎來更多的市場主體和開發商。

張廣海分析了當前海島開發面臨的幾個矛盾關系：一是海島資源、環境與旅游功能、開發定位的關系；二是海島空間與海島旅游空間的關系；三是海島開發“短期”大投資與海島旅游“長期”慢收益的關系；四是海島與支撐陸域的關系；五是海島開發與保護的關系；六是海島居民長期生活與海島旅游者淡旺季的關系等。這些都是影響海島旅游開發的重要因素。

值得關注的現象是，提起海島旅游，消費者的第一反應通常是國外的海島，如普吉島、巴厘島、馬爾代夫等，而對國內的島嶼知之甚少。

“一個不容回避的現實是，我國無居民海島海域旅游環境質量以及氣候環境質量與國外著名的海島旅游目的地相比，缺乏吸引力?！睆垙V海表示，巴厘島、馬爾代夫等均屬熱帶雨林氣候，從氣候條件上看，適合開發海島旅游，而我國除了分屬在廣東、廣西和海南的部分無居民海島外，其他多數無居民海島開發旅游的自然條件受限。加之交通條件可進入性差及相鄰海域缺乏旅游核心吸引物，在一定程度上影響了海島旅游開發。

對于如何以旅游的方式更好更健康地開發無居民海島，專家也提出了建議。

吳麗云認為，各地應加快出臺無居民海島開發的相關政策，保證投資方能合法拿到無居民海島使用權登記和無居民海島使用權證書，減少投資風險。同時，無居民海島的旅游開發應考慮面積大小、區位、資源條件等，選擇更有開發潛力的島嶼進行開發，在業態配備上要考慮符合國民消費升級需求，從休閑、度假業態上做好配置。

“建議從國家或省級層面，采取高層級的‘開發區’模式，依托沿海中心城市（大連、天津、青島、上海、杭州、廈門、廣州、深圳），設置8-10個無居民海島旅游開發試驗區或特區，充分利用我國沿海經濟發達優勢等，加大力度培育國內海島旅游市場?！睆垙V海說。

周彬建議，提前做好高質量的旅游發展規劃，把“旅游發展，規劃先行”的理念落實好；大力培育符合市場需求、有影響力的無居民海島旅游品牌。

“相信隨著國家對無居民海島開發建設的合理引導以及國民對海島旅游的熱切向往，市場主體開發建設無居民海島的熱度一定會提升，更多資本也會配置到海島旅游開發中來，更多可媲美巴厘島、馬爾代夫等的無居民海島經典案例將在中國不斷應運而生。”何軍說。

*本文來源：中國旅游報，作者：邢麗濤，原標題：《無居民海島旅游開發難在哪兒？》。